Dr. H. Joni, SH., MH., Notaris, Pengurus Pusat Ikanot (Ikatan Notaris) Universitas Diponegoro, Dosen Sekolah Tinggi Ilmu Hukum Habaring Hurung Sampit Kalimantan Tengah

Oleh: Dr. H. Joni, SH., MH*

OMNIBUS Law menjadi isu yang saat ini sedang ramai diperbincangkan di Indonesia. Fakta itu membuktikan bahwa perkembangan hukum saat ini sudah menuntut lebih dalam untuk diperhatikan bersama. Perdebatan yang hot tersebut seolah-olah menuntut kita untuk ikut menilai apa politik hukum pemerintahan Joko Widodo di periode kedua ini. Perdebatan yang berfokus kepada bagian formal maupun materiil terus menerus bergulir di antara ahli hukum dan tokoh-tokoh akademisi yang ada. Draft Rancangan Undang-Undang tentang Cipta Kerja (RUU Ciptaker) menjadi yang pertama kali dibahas dan langsung menuai perdebatan serta menciptakan pro dan kontra di berbagai lapisan di Indonesia.

Pengkajian secara formal maupun materiil mengenai RUU a quo sangat diperlukan guna mengkritisi hal-hal yang mungkin merugikan masyarakat secara umum di dalam regulasi tersebut. Kajian kali ini berfokus untuk menelaah secara formal RUU a quo dengan mengacu pada Undang-Undang tentang Peraturan Pembentukan Perundangan-Undangan (UU P3) dan beberapa doktrin terkait.

Pengkajian ini dimaksudkan untuk memberikan suatu petunjuk yang sesuai dengan aturan yang berlaku sehingga menjadi suatu lampu terang bagi khalayak umum sesuai dengan cita-cita yang terkandung di dalam Pembukaan UUD NRI 1945, yakni mencerdaskan kehidupan bangsa. Selain itu, maksud lain dari pembuatan kajian ini adalah untuk melakukan suatu kritik dan masukan terhadap pemerintah dalam membuat suatu aturan legislasi dengan tujuan tercapai manifest function of law sebagai instrumen pembangunan nasional. Diharapkan melalui kajian formal terkait RUU Ciptaker yang berbentuk Omnibus Law dapat membantu memberikan tambahan pemahaman publik sekaligus kritik terhadap proses pembentukannya.

Omnibus dalam Sistem Hukum

Menurut Duhaime Legal Dictionary arti dari omnibus adalah semua atau untuk semua, menelusuri sejarah Omnibus Law di seluruh bagian dunia akan dapat disimpulkan bahwa Omnibus Bill atau Omnibus Law ini sebenarnya bermuara pada negara dengan sistem hukum Anglo-Saxon atau Common Law System.

Secara spesifik adalah Amerika Serikat yang dalam sejarahnya tercatat melakukan Omnibus Bill pada tahun 1888 yang itu dilatarbelakangi oleh adanya perjanjian privat terkait pemisahan dua rel kereta api di Amerika Serikat. Seperti halnya Irlandia yang pada tahun 2008 juga telah mengeluarkan undang-undang yang dapat dikatakan sebagai Omnibus Law karena mencabut kurang lebih 3.225 UU. Kanada juga memiliki pengaturan yang bercirikan Omnibus Law yakni, UU Amandemen Hukum Kriminal pada 1968-1969. Melalui penjelasan di atas dapat disimpulkan bahwa konsep Omnibus Law ini telah berkembang dengan baik di negara Common Law, seperti yang telah menjadi contoh pada uraian ini.

UU Cipta Kerja (omnibus law)

Hal di atas sudah menjadi ketentuan yang dikehendaki oleh konstitusi sebagaimana mestinya bahwa sistem hukum kita adalah sistem hukum tertulis dan menghendaki adanya hierarki peraturan berjenjang (Stufenbau Theory). Namun, yang perlu kita ilhami bersama bahwa dewasa ini semakin terdapat konvergensi antara dua sistem hukum terbesar tersebut, termasuk salah satunya dalam metode pembuatan peraturan perundang-undangan. Bahkan di Belanda juga telah membuat undang-undang dengan metode omnibus sejak 2006.

Perbedaan yang mendasar di antara civil law dan common law yang menjadi pertimbangan diberlakukannya Omnibus Law adalah sebagai berikut: Pertama, negara yang menganut Civil Law System lebih mengutamakan adanya kodifikasi hukum agar ketentuan hukum tersebut dapat berlaku secara efektif sebagaimana yang diharapkan dari politik hukum yang ingin diwujudkan. Berbeda halnya dengan Common Law System yang menempatkan yurisprudensi sebagai sumber hukum yang utama sehingga tidak menempatkan kodifikasi hukum sebagai prioritas dalam konsiderans putusan yang akan dikeluarkan terhadap suatu perkara (judge made law), sehingga jelas bahwa sebuah kodifikasi hukum atau sebuah hukum tertulis adalah sesuatu yang sangat vital kedudukannya di negara penganut Civil Law System karena apa yang tertulis menjadi penentu arah hakim dalam menentukan putusannya. Dengan kata lain hakim sangat terikat dengan kodifikasi hukum yang ada, hukum yang tertulis, serta hukum yang diundangkan secara resmi oleh negara.

Berbeda halnya dengan Common Law System yang sebagaimana sumber hukum yang utama adalah putusan hakim terdahulu bukan ketentuan-ketentuan yang ada dalam sebuah kodifikasi hukum di negara tersebut. Selain itu menurut Common Law, menempatkan kodifikasi hukum atau undang-undang sebagai acuan yang utama dianggap sebagai hal yang berbahaya karena aturan undang-undang merupakan hasil karya teoritis yang dikhawatirkan berbeda dengan kenyataan dan tidak sinkron dengan kebutuhan masyarakat sehingga memerlukan interpretasi pengadilan. Penekanannya di sini adalah bahwa mudah bagi negara Common Law System menciptakan Omnibus Law dan sangat sulit bagi negara Civil Law System menciptakan Omnibus Law di negaranya. Perihal itu bahkan dapat menjadi permasalahan dan memicu gejolak ketidakpastian hukum seperti yang dikatakan oleh Prof. Maria.

Menarik permasalahan yang ada saat ini adalah bahwa terdapat indikasi pemerintah Indonesia ingin menghadirkan konsep yang biasanya dibawakan oleh negara Common Law. Jika hal itu merupakan rencana strategis pemerintah untuk menciptakan kodifikasi hukum yang mampu merangkul lebih dari satu substansi UU yang berbeda merupakan permasalahan yang tidak mudah dan tentunya jika pemerintah tidak menunjukkan keberpihakannya kepada rakyat akan rawan memasukkan kepentingan-kepentingan yang tidak berpihak pada rakyat karena saking banyaknya pasal dan berpotensi menghadirkan tukar guling, maupun ‘pasal titipan’.

Kedua, hakim di negara Civil Law System tidak terikat dengan preseden yang artinya amar putusan hakim tidak dibatasi oleh putusan hakim terdahulu yang telah menangani duduk perkara yang sama. Hakim Civil Law memang tidak terikat dengan preseden/stare decicis, namun terikat pada peraturan perundang-undangan tertulis yang diberlakukan di negara tersebut sehingga ketika hakim menangani suatu perkara haruslah selalu mengacu pada ketentuan yang terdapat dalam peraturan perundang-undangan. Setelah itu barulah hakim mencari hukumnya yang tidak ditemukan dalam undang-undang dan dapat menggunakan yurisprudensi.

Perlu ditegaskan lagi bahwa di negara Civil Law, hakim tidak terikat pada yurisprudensi dan sifatnya hanya membantu hakim dalam menentukan putusannya. Ini pula yang menjadi pembeda dalam Omnibus Law di negara-negara Common Law yang dirumuskan hanyalah hal-hal teknis semata karena nantinya proses penciptaan hukum berada ditangan hakim.

Beda Dengan UU Payung dan Kodifikasi Hukum

Dalam Black’s Law Dictionary Eleventh Edition, Omnibus Law dapat dimaknai sebagai penyelesaian berbagai pengaturan sebuah kebijakan tertentu yang tercantum dalam berbagai UU, ke dalam satu UU payung. Omnibus merupakan sebuah kata dalam bahasa Latin yang berarti, “untuk semuanya”.

Frasa ini memiliki makna multidimensional, in casu, membukukan hukum. Secara logika, omnibus adalah suatu draf peraturan hukum yang mampu membawahi beberapa substansi dalam kerangka landasan sektoral yang berbeda.

UU Payung sering diartikan sebagai “induk” dari UU lainnya yang menjadi “anak” dari UU payung tersebut. Contohnya, UU No. 5 Tahun 1960 tentang Pokok Agraria (UUPA) yang berlaku sebagai “induk” dari undang-undang sumber daya alam lainnya. Dalam konteks ini undang-undang di bidang sumber daya alam harus mengacu kepada UUPA. Namun, walaupun UU Payung dikatakan sebagai suatu induk dari UU lainnya, jika kita melihat ke dalam UU P3 pada Pasal 7 yang berkaitan dengan ketentuan hierarki aturan peraturan perundang-undangan, Indonesia tidak mengenal UU yang lebih tinggi daripada UU lainnya. Oleh karena itu, UU Payung memiliki kedudukan yang setara dengan UU yang lain.

Kemudian UU kodifikasi merupakan pembukuan hukum suatu himpunan ketentuan dalam materi yang sama dan bertujuan agar didapat suatu rechtseenheid (kesatuan hukum) dan suatu rechts-zakerheid (kepastian hukum).

Menurut Maria Farida Indrati, kodifikasi hukum lebih kepada arah menghimpun satu bidang hukum yang luas. Lebih lanjut Satjipto Rahardjo menekankan bahwa kodifikasi hukum bertujuan untuk membuat kumpulan peraturan-peraturan menjadi sederhana, mudah dikuasai, tersusun secara logis, serasi, dan pasti. Contoh dari kodifikasi hukum adalah seperti KUHP, KUHPer, dan KUHD yang telah umum dikenal di dunia hukum Indonesia. Jika kita tarik perbedaannya, Omnibus Law memiliki sifat dapat menguasai semua permasalahan yang dilingkupinya atau tidak hanya terbatas dalam satu bidang hukum.

Lalu yang membedakan Omnibus Law dengan UU payung, maupun kodifikasi, terletak pada esensinya. Omnibus Law ini memiliki esensi sebagai penyederhanaan beberapa UU yang telah dianggap tumpang tindih dan tidak harmonis.

Selain itu, Omnibus Law sekaligus bertujuan mencabut, menambah, dan mengubah beberapa UU sekaligus dan menjadikannya sebagai satu dokumen sehingga semakin jelas bahwa Omnibus Law nantinya dianggap oleh pemerintah sebagai solusi penyederhanaan regulasi.

Omnibus Law Versi Pemerintah

Dalam pidato yang disampaikan setelah pelantikannya sebagai Presiden Republik Indonesia masa jabatan 2019-2024 pada Sidang Paripurna MPR RI 20 Oktober 2019 lalu, Presiden Joko Widodo menyinggung mengenai rencana penerapan Omnibus Law yang bertujuan untuk menyederhanakan permasalahan regulasi terkait invetasi di Indonesia yang berbelit dan saling tumpang tindih.

Omnibus Law versi Pemerintah kali ini akan berbentuk undang-undang yang di dalamnya mengatur berbagai macam hal dan kemudian digabungkan dengan tujuan untuk menghapuskan ketentuan yang telah ada sebelumnya.

Terlepas dari berbagai pandangan yang ada, dapat ditarik kesimpulan bahwa di dalam Omnibus Law diatur berbagai macam substansi yang berbeda dan pembentukan Omnibus Law bertujuan untuk simplifikasi berbagai regulasi yang ada. Bila dilihat secara kasat mata, tentu Omnibus Law ini memudahkan pemerintah untuk menciptakan suatu peraturan yang dapat mencakup berbagai bidang kehidupan di dalam satu buah produk hukum.

Gagasan Omnibus Law tersebut langsung mendapatkan polemik di tengah masyarakat karena di dalam penyusunan RUU Ciptaker, landasan sosiologis terkesan dibuat-buat dan tidak menggambarkan kebutuhan masyarakat yang sebenarnya. Bahkan dapat disebut bahwa dalam pembentukan RUU Ciptaker ini kemungkinan besar terdapat perbedaan paradigma yaitu, paradigma demi orang banyak atau demi kepentingan negara. Paradigma demi orang banyak lebih mengutamakan hal-hal yang menjadi kebutuhan masyarakat sedangkan paradigma pemerintah dalam pembentukan RUU Ciptaker ini lebih kepada terciptanya pertumbuhan ekonomi yang cepat.

Hal ini dapat dilihat dari berbagai pernyataan pemerintah yang menyebut bahwa RUU Ciptaker merupakan salah satu sarana menyederhanakan dan mengharmonisasikan regulasi yang bertujuan memberikan kemudahan investasi di Indonesia dengan harapan dapat memberikan dampak positif pada meningkatnya investasi.

Apabila dilihat dari sudut pandang konsep pragmatisme, seharusnya sebuah produk hukum bertujuan untuk mewujudkan kepentingan masyarakat dan kesejahteraan sosial sehingga dalam penyusunannya haruslah didasarkan pada fakta empiris yang terjadi di masyarakat dan apa saja yang menjadi kebutuhan masyarakat. Hal tersebut yang kemudian disebut sebagai landasan sosiologis pembentukan suatu peraturan perundang-undangan.

Rencana penerapan Omnibus Law untuk menaikkan jumlah investor seperti saat ini bukanlah yang pertama kalinya, sekitar 25 tahun yang lalu Presiden Soeharto pernah menerbitkan PP No. 20 Tahun 1994 tentang Kepemilikan Saham dalam Perusahaan yang Didirikan dalam Rangka Penanaman Modal Asing sebagai bentuk peraturan pelaksana berbagai UU antara lain UU Tenaga Atom, UU Pers, UU Penanaman Modal Asing, UU Penanaman Modal Dalam Negeri, UU Ketenagalistrikan, UU Telekomunikasi, UU Perkeretaapian, UU Penerbangan, dan UU Pelayaran. Namun, PP No. 20/1994 dinilai bertentangan dengan berbagai UU tersebut karena telah mengubah materi muatan yang tertutup untuk modal asing dan bertentangan dengan Pasal 33 UUD 1945.

Ketidaksesuaian antara pemerintah dan masyarakat ini tidak seharusnya terjadi. Pemerintah berkewajiban menciptakan produk hukum yang sesuai dengan kebutuhan atau realitas hukum masyarakat dan kepentingan orang banyak, bukan kepentingan segelintir golongan saja. Hal tersebut sesuai dengan amanat Pasal 10 Ayat (1) huruf e Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan yang menyebut bahwa materi muatan yang harus diatur dengan undang-undang berisi pemenuhan kebutuhan hukum dalam masyarakat sehingga sudah seharusnya dalam penyusunan undang-undang untuk selalu benar-benar mengutamakan apa yang menjadi kepentingan masyarakat.

Pemerintah jangan sampai mempergunakan kekuasaannya untuk membentuk produk hukum yang justru tidak memberikan keuntungan bagi masyarakatnya. Permasalahan formal lainnya terkait penyusunan RUU Ciptaker ini ialah terkait mekanisme pembahasan RUU. Apabila di dalam RUU Ciptaker ini diatur berbagai macam hal yang berbeda, lantas di komisi manakah pembahasan tersebut akan dilakukan? Apakah pembahasannya akan dilakukan di satu komisi saja atau justru lintas komisi?

Bahwa pada dasarnya, terdapat alternatif pembahasan per paket. Pembahasan RUU Ciptaker dengan sistem per paket, bila dipandang secara teknis akan lebih sederhana. Akan tetapi, pembahasan per paket justru berpotensi menimbulkan permasalahan baru karena hal-hal kecil dapat terlewatkan. Pembahasan model per paket tentunya akan mengkaburkan hal-hal detail yang sebetulnya tidak sesuai karena perlu diingat pula adagium “setan ada di detail”. ***

* Penulis adalah Notaris, Pengurus Pusat Ikanot (Ikatan Notaris) Universitas Diponegoro, Dosen Sekolah Tinggi Ilmu Hukum Habaring Hurung Sampit Kalimantan Tengah